[2008재외동포정책토론회] 이경태대표 발표

이중국적 허용 필요한가 
 

 2008년 01월 17일 (목)  동포정책토론회  
 
 
<재외동포정책토론회 주제발표>
이 경 태 (주)폴리시앤리서치 대표이사

Ⅰ. 이중국적 허용논의

우리사회에서 이중국적 허용논의는 1980년대 미주동포로부터 시작되어 재외동포들의 국내에서의 재산권 행사, 경제활동, 출입국 편의 등의 목적으로 주로 논의되어 왔으며, 김영삼 정부 시기 ‘세계화’ 추진의 일환으로 적극 검토된 바 있음. 그러나 일부계층의 이중국적을 악용한 부도덕한 행태가 부각됨으로써 국민의 부정적 정서만 강화시킨 채 논의의 진전을 보지 못함. 이중국적 수요를 대신하는 제도로 ‘재외동포특별법’을 통한 재외동포에 대한 혜택부여 방식을 택함. 그 후 산업자원부 등 경제부처에서 해외우수인력 활용방안으로 해외동포에 대한 이중국적 부여방안이 제기됨. 그러나 이중국적의 본질에 대한 이해가 부족하였고 단편적인 임기응변에 불과한 대책이 오늘날 세계화 시대에 적응하기에는 많은 문제점을 노출하게 됨.

Ⅱ. 이중국적의 이해

1. 국적의 개념
국적은 근대 국민국가(nation-states)체제의 산물로서 국제법상 국가의 인적관할권의 근거인 동시에 한계가 되며 국내법상 국민으로서 주권행사의 근원이 됨. 따라서 국적은 개인과 국가를 연결하는 법적 유대임.

2. 국적의 결정
국적이란 자연인, 법인, 기타 일정한 물건이 어느 국가에 대하여 특별한 유대를 가지고 있는 경우 국제법 원칙에 따라 그 국가의 국내법에서 관할권을 행사하기 위하여 부여한 법적 인연을 말함. 국제법은 한 가지 대상에 한 개의 국적을 부여하여야 한다는 단일국적 원칙, 무국적 방지 원칙, 국적부여에는 국가와 그 대상사이에 일정한 유대가 있거나 본인의 의사에 근거해야 한다(진정성 원칙, 노테봄 사건)는 원칙 등이 있음.

1) 국적결정

(1) 국가에 의한 결정

가. 국가는 국제법 원칙의 범위내에서 자연인에 대하여 자유롭게 국적을 부여함.
부여기준은 주로 다음과 같이 4가지임.
① 혈연- 혈통주의(대륙법)
② 출생지 - 출생지법주의, 장소법주의 보통 두 가지 원칙을 병용(영미법)
③ 귀화, 혼인, 입양, 인지에 의한 국적취득, 혼인으로 인한 국적취득이 증가하고 있음. 남편의 국적에 따르던 것이 양성평등주의로 인해 1957년 유엔총회에서 “처의 국적에 관한 협약”에 의해 ‘부부국적독립주의’가 채택됨.
④ 기타 - 소련 1923년 헌법에 의해 소련거주 모든 외국인 근로자에게 소련국적 허용. 1952. 4. 1 이스라엘 귀화법은 귀화유태인에게 국적부여

나. 국적부여의 제한
국제법상 제약 - 1930년 헤이그 협약은 ‘국적부여에 관한 국제관습법 및 법원칙 을 준수’해야 한다고 규정.
1955년 4월 6일 노테봄 사건 ICJ 판결 “국가의 실행, 중재 및 사법판례, 학설에 의하면, 국적이란 사회적 유대, 그리고 권리, 의무의 상호성에 결부된 존재, 이 익, 감정상의 실효적 연대성을 기초로 하는 법적 인연이다. 따라서 국적부여 결 정은 임의적 행위가 아니라 현실적인 진정한 유대(genuine link)를 갖는 사회적 사실을 반영해야 다른 국가에 대항할 수 있다”

(2) 개인에 의한 선택
가. 집단차원- 민족성의 원칙이나 인민자결권에 근거. 1차 대전 후 독일에서 떼어낸 짜르지방을 1935. 1. 13 주민투표에 의해 독일에 재병합함. 식민지 해방, 영토 분할 등에서 주민에게 선택권 부여. 단, 일본은 1951년 대일평화조약에서 한반도 주민의 국적에 대해 아무런 규정을 두지 않아 1952년 4월 19일 법무부 민사국장 고지 “평화조약 발효에 따른 조선인 대만인에 대한 국적 및 호적사무처리에 관하여”라는 지시에 의하여 일괄적으로 한국인의 일본국적 박탈. 일본내 거주하는 한국인에게는 국적선택권 주는 것이 타당함. 합병의 경우는 피합병국민은 합병국의 국적취득.

(3) 기타 : 소속국가 원래 국민은 아니지만 위임통치 내지 신탁통치의 경우 통치국가 국민으로 대우.

2) 국적의 충돌
○ 국제법상 국적부여에 관해 기본원칙만 정하고 개별국가에 부여조건 및 절차를 일임하는 관계로 국적충돌 발생. 국제법은 국적의 충돌 현상을 방지하고 제거하고자 노력함. 단일국적의 원칙
○ 적극적 충돌 : 다중국적, 혈통주의와 출생지주의 중복적용, 복수국적국간 마찰을 회피하여 분쟁의 여지를 없애고, 국내적으로도, 개인의 국가에 소속관계를 명확히 하여 국가의 통치권을 효율화하기 위하여 다중국적 발생을 방지함.
○ 소극적 충돌 : 무국적, 출생지주의 부모가 한국에서 출산하면 아이는 무국적 상태. 무국적자는 개인의 인권보호를 위해 방지

3. 이중국적(적극적 충돌)

1) 발생원인
교통통신의 발달, 초국가적 노동력 이동, 국제적 인적교류 및 이동이 활발해 지면서 이중국적 증가 환경이 조성됨. 특히 선천적 이중국적은 주권국가별 국적부여 기준이 다르기 때문에 필연적 발생하는 근대국가 체제의 본질적 문제임. 후천적 이중국적도 증가하고 있음.

가. 출생에 의한 선천적 발생 :
① 혈통주의 국민을 부모로 하여 출생지주의 국가에서 태어난 경우.
② 부계혈통주의 국가 남자와 모계 또는 양계혈통주의 국가의 여자사이에 출 생한 경우
이처럼 선천적 이중국적은 각국마다 국적법이 달라 불가피하게 발생하는 것이므로 세계 대다수 국가가 선천적 이중국적은 전면 내지 한시적으로 허용함

나. 후천적 발생
출생에 의해 하나의 국적을 갖고 있던 사람이 후천적으로 다른 국적을 취득하게 됨으로써 발생. 아직도 대다수 국가가 후천적 이중국적은 인정하지 않고 있음.

2) 이중국적과 국제법 원칙
배타적 주권국가의 배경하에 불가피하게 탄생한 이중국적 문제는 20세기 중반까지는 단일국적주의의 지배하에 부정적으로 인식되었음. 그러나 20세기 후반 정보화, 세계화, 교통통신의 발달로 이중국적문제가 빈번해지고 다양화되는 동시에 절대적 주권개념에 입각한 국민국가 개념이 약해지고, 개인, 국제조직, 기업 등의 국제법 주체성이 부각되면서 이중국적에 대한 태도도 유화적으로 변함.

가. 1930년 헤이그 국적법협약
○ 단일국적주의 원칙, 국제법 우선 원칙(노테봄 사건), 이중국적자는 각각의 국민으로 간주될 수 있다. 이중국적자의 국적국 상호간에는 외교적 보호권 행사할 수 없다. 제3국은 ‘실효적 국적국’의 외교적 보호권만 인정하면 된다.
○ 선천적 이중국적자는 본인의 요구에 의해 국가 승인을 얻어 국적포기 가능, 후천적 이중국적자는 자동적으로 원래의 국적상실,
○ 국적저촉 상황은 국제협정을 통해 해결할 필요성을 밝힘.
이에 따라 1954년 ‘무국적자에 관한 협약‘, 1961년 ‘무국적자의 감소에 관한 협 약’ 1963년 ‘복수국적의 제한과 복수국적의 경우 병역의무에 관한 협약’

나. 1997년 ‘국적에 관한 유럽협약’
단일국적주의 천명하지 않고, 복수국적자의 문제에 대한 적절한 해결책을 모 색하는 것이 바람직하다‘고 이중국적에 대한 긍정적 태도.
그러나 아직까지 국제법 원칙은 ‘단일국적주의’

Ⅲ. 이중국적 논의

국민국가의 기본틀을 유지하고 있는 국제질서상 이중국적은 국내외적으로 여러 가지 문제를 야기함. 가장 우선적으로 병역의무 문제, 외교적 보호권 행사 문제, 국가형사관할권 문제, 범죄인 인도문제, 국제형사사법공조 문제, ICJ 관할권 문제, 국제기구 직원의 국적문제 등.
이러한 문제에 대해 ‘실효적 국적 원칙’등으로 해결하려고 하나 완전하지 못함. 국적부여 기준 통일하든가 다중국적 국제질서로 변천하든가 근본적 해결책이 나오기 까지는 이중국적 문제는 불가피.

1. 이중국적의 찬반양론

1) 찬성론 :

- 경제적 이득을 비롯한 국익에 크게 기여할 것
- 우수 인적 자원 활용 위해 필요.
- 시대적 상황이 다중국적 요구한다
- 국외이민을 신장, 재외국민의 거주국 정착 및 동화에 도움.
- 인도적 차원에서 해외동포의 이중국적 필요하다
- 부모와 자녀는 별개의 독립된 인격이다.
- 이중국적 금지로 인하여 이민국 국적 취득과 동시에 한국적 박탈하는 제도는 거 주국 시민권 획득에 소극적이게 하여 거주국에 성공적 정착에 장애.
납세 등 의무이행하면서도 참정권 행사 못하는 불이익 감수.
- 한국의 외국인 노동자에게 국적부여함으로써 인권국가 이미지, 공동체 동화

2) 반대론

- 얌체론, 병역기피, 범죄도피.
- 출입국 체류관리 어려움. 중국 등과 외교적 마찰 우려.
- 외교적 보호권, 범죄인 인도 등 섭외적 문제 해결 어려움
- 국가는 단일충성의 대상이다.
- 미국도 단일충성심과 애국심으로 강국이 되었다

○ 중국동포의 이중국적문제 관련 :
- 중국 및 러시아 동포는 자발적으로 국적을 포기한 것이 아니므로 법적으로는 한국적 보유상태로 이중국적자들임.
중국과 외교마찰, 노동시장 혼란 우려 등으로 중국동포에 대한 정책에 소극적 이었음. 1992년 한중수교시 국적선택 기회 제공하지 않은 국제법상 문제점.

- 한국정부 차원에서 우선 중국동포가 한국국적임을 확인하여 준 후, 중국과 이중 국적해소 조약 체결하여 국적선택 기회를 제공하고 한국국적 회복은 단계적으 로 하여 대량유입 부작용 방지하고, 한국국적 선택하고 중국거주 희망자는 중 국에서 영주권 부여 방식 채택, 중국은 화교와 관련하여 세계 10여개국들과 이 중국적해소를 위한 조약 체결 전례 있음.

2. 각 정당별 이중국적에 대한 견해(17대 대선공약 분석)

○ 조건부 찬성 - 통합민주신당, 한나라당, 민주노동당, 국민중심당
○ 조건부 반대 - 민주당

1) 통합민주신당
○ 헌법은 국적선택의 자유 보장. 국적권도 국민의 기본적 권리임.
○ 그러나 국민의 기본권도 공공의 이익을 위한 경우 제한 가능함. 따라서 이중국 적이 병역의무를 면탈할 목적으로 남용되어서는 안되며, 병역의무 면탈 방지대 안을 마련한 후 허용됨이 바람직.

2) 한나라당
○ 국제결혼과 이민의 점증, 다국적 기업 등 모국과 관계를 유지하며 선진통상국 가에 필요한 인재강국 구현의 필요성이 커지고 있는 만큼 순차적으로 도입해야 함.
○ 글로벌 경쟁시대의 세계적 추세에 맞추어 국내전문인력의 해외유출을 막고 외 국우수인력의 국내유치를 견인하기 위해 병역의무 이행 등 일정조건을 충족하 는 경우에 전향적으로 허용해 나가야 할 것임.
○ 이는 현재 늘어나고 있는 국제결혼 등 외국인들의 국내정착과 인권보호를 위해 서도 필요한 정책임.

3) 민주노동당
○ 이중국적을 허용하되 이에 따른 권리와 의무의 적용방식에 대한 조정이 전제되 어야 함. 국적은 개인의 권리와 의무를 규정하는 기준이 되지만, 문화적 귀속감 의 표현이기도 함.
○ 기본권의 보장이 개인의 문화적 귀속감과 일치할 경우에는 문제가 없지만, 현 대사회와 같이 국제적 이동과 이주가 빈번한 시대에는 그렇지 못한 경우가 많 음. 이중국적을 허용하지 않으면 기본권 보장을 위해 개인의 문화적 귀속감과 신념 등을 포기하도록 강요하게 됨.
○ 이는 헌법이 규정하는 인간의 존엄과 가치, 행복추구건, 기본적 인권보장에 명 백히 반함. 따라서 이중국적을 허용하되 이 경우 발생할 수 있는 혼란을 방지 하기 위하여 제도의 변경이 필요함. 권리와 의무를 국적이 아닌 거주지(기간), 고용지(기간)를 기준으로 부여하거나, 납세와 사회보장 제도에 대한 기여 등에 따라 부여하는 방식 등임.

4) 국민중심당
○ 세계화 국제화가 가속화 되어 유학, 해외주재, 연수, 사업 등 자연적으로 외국 국적을 취득하는 경우가 늘어나고 있으며, 이중국적 허용은 글로벌 시대의 세 계적 추세임.
○ 분단상황인 우리나라의 경우, 이중국적이 병역회피수단으로 악용되는 문제 등 의 선결방안을 마련한 후 이중국적을 허용하는 것이 바람직.

3. 이중국적과 한국정부 정책

그동안 해외동포의 편의차원에서 주로 논의가 진행되어왔고, 정부는 해외우수 인력 활용의 차원에서 접근한 단편적 정책논의에 그침. 이중국적에 대한 정부정책의 변천을 정인섭의 구분에 의하면

1) 1948-1976 : 적대적이나 사실상 방임기,
2) 1977-1997 : 적대적, 적극적 규제기, 1997년 국적법개정 “부모양계 혈통주의 ”
3) 1998년 이후 : 제한적 용인, 그러나 궁극적 부인기.
국적법 제12조에 의하면 , 20세 미만에 이중국적이 된 경우는 22세까지, 20세 이후 이중국적으로 된 경우는 그로부터 2년 이내에 단일국적선택을 하여야 하며, 이 기간내 선택을 하지 않을 경우 한국국적을 상실시킴.
외국인의 한국적 취득시 국정상실 처리기간 까지 이중국적 허용.
특히 병역의무 이행 후 한국국적포기 가능하도록 2005년 개정.

○ 현행 국적법 체계는 우수인적자원(한국인 및 이중국적자)을 외국인으로 만들 어 한국사회로부터 배제시켜 버리는 문제점을 내포하고 있어 세계화, 다문화, 다민족 시대에 적합하지 않은 제도임. 다중국적은 글로벌 사회, 다문화 시대의 다양성을 살리기 위한 불가피한 흐름,

4) 2008년 현재 : 이중국적 부분적 허용고려, 정부는 ‘병역을 마친 한국인’과 ‘전 문지식을 갖춘 외국인’에 대해 제한적으로 이중국적 허용 방안 검토 중.
국회 법사위에는 조일현 의원 대표발의 ‘국적법 일부개정 법률안’이 계류 중.

4. 이중국적에 대한 한국사회의 반응과 환경변화

1) 한국사회의 반응 - 감정적 정서적 반감으로 건전한 논의 봉쇄. 가진 자, 지배층의 특권, 부도덕성 등 부정적 평가로 일관. 얌체족, 중국동포의 대량 유입문제,

2) 이중국적에 대한 환경의 변화
○ 세계화, 정보화, 민주화는 개인의 삶과 국가체계에도 본질적 변화 초래. 일자리와 기회를 찾아 유목민처럼 떠도는 유랑자의 시대(Nomade), 세계 인구의 1/6(10억)이 국경을 넘어 이동하는 현실.
(법무부가 밝힌 2007년도 출입국자 현황에 따르면 총출입국자는 3,983만명으로 4천만명에 육박하고 있다. 국내체류 외국인 1백만 시대(불법체류 22만명), 장기체류자 76만 5,746명, 그 중 외국인근로자 50만 2,082명, 결혼이민자 11만362명, 외국인 유학생 61,029명)
○ 국가우월주의에서 개인중심주의, 경제우선주의, 가족과 가정의 개념변화 등 개인과 사회의 변화초래, 절대주권, 주권의 배타성 개념도 완화되어 내정불간섭 원칙이 약화되어 환경, 국제범죄, 인권 등 인류공통의 문제에 대해서는 내정간섭이 가능해지고, 국제법질서도 재편되고 있음(lege lata를 넘어 lege ferenda, jus cogens 대두)
○ 따라서 전통적 국민국가 시대의 국민은 국가에 대해 단일의 소속간과 충성을 하여야 한다는 규범은 희석되었고, 복수의 소속감과 분할된 충성심이 현시대 개인의 삶을 잘 반영함. 다양하고 다원화된 문화와 가치관을 반영할 수 있는 복수국적제도가 현실에 부합함.
○ 또한 한국사회 입장에서 저출산 고령화 시대를 맞아 노동인력 확보 차원에서 필요. 법무부 통계에 따르면 지난 10년간 한국국적을 버린 사람은 17만명에 이른 반면 한국국적을 취득한 외국인은 5만명에 불과함. 한국출신 이공계 미국박사학위 취득자의 50% 이상이 미국에 정착하였음.

Ⅳ. 이중국적에 대한 대응방향

○ 세계적 변화발전 추세가 피할 수 없다면 이중국적을 억제하고 방지하는 차원의 정책에서 벗어나 이중국적을 합리적으로 관리하는 방향으로 정부역할 조정 필요. 우리는 이민송출국과 이민수입국의 입장을 겸비하고 있음.
○ 특히 우리는 분단국의 특성상 북한주민도 국내법적으로는 한국국민이지만 국제법적으로는 북한주민은 외국인이므로 점진적 통일과정에서 북한주민을 국민으로 수용하기 위해서는 이중국적제도 필요. 따라서 천편일률적인 부정적 시각에서 벗어나 합리적이고 시대변화를 수용하는 방향으로 인식전환 필요,
○ 이중국적 능동적 전향적 자세 필요하지만 광범위하게 인정할 경우 국가구성의 기본틀을 흔들 위험이 있으며, 병역기피, 범죄도피 등으로 악용될 소지가 있으므로 점진적, 단계적, 부분적으로 허용하고 부작용을 방지하고 대처할 통제수단을 확보한 후 인정하는 것이 합리적일 것임.
○ 이중국적자에게 국가적 충성과 국내법준수(병역, 납세, 주민등록 의무 등)를 요 구하여 모국과 지속적 관계 유지 확보하도록 하고, 병역기피, 국민의무 회피, 범죄 회피 등으로 이중국적을 악용한 경력이 있는 경우 일정기간 입국금지와 국적회복 제한 등 제제. 참정권의 경우 일정한 조건하에 허용.
○ 고위공직자 선출 또는 임명에서 본인 및 가족의 이중국적 문제는 본인은 국가 적 충성심과 도덕성 요구되므로 이중국적이면 곤란할 것이나 가족까지 문제삼 는 것은 비합리적임. 오늘날 정서는 부모와 자녀는 별개의 독립된 인격이라는 것임. 다만, 가족의 이중국적이 원정출산이나 병역기피용 등 고의적인 이중국적 취득이라면 부적격사유로 고려하여야 할 것임.
○ 그리고 궁극적으로 이중국적의 부작용을 줄이고 긍정적 효과를 극대화 하기 위해서는 한국국적을 선택하고 싶도록 국가경쟁력을 강화하고 살고 싶은 나라로 만들어야 함.
○ 그러나 아무리 타당하고 필요한 제도라 할지라도 국민들이 대다수 반대 한다면 도입할 수 없는 것이므로 국민정서를 고려한 대책이 중요함.