[2008재외동포정책토론회] 김제완대표 발표

재외국민 참정권 되찾기 운동의 쟁점 
 

 2008년 01월 17일 (목)  동포정책토론회  
 
 
<재외동포정책토론회 주제발표>
김 제 완 세계로신문 대표 / 재외국민참정권연대 사무국장

1. 주요 쟁점 시간이 해결

지난 6월 1일 전 세계 여러 나라에서 온 40여명의 재외동포기자들이 헌법재판소 정문 앞에 모여 “재외국민참정권 조속 판결 촉구한다”는 글자를 들고 시위를 벌였다. 같은 달 20일에는 한인회장 60여명이 국회 앞에서 “재외국민 참정권 보장하라”는 플래카드를 들고 시위에 나섰다.
그 직후 6월 28일 헌법재판소에서 위헌판결이 나왔다. 그러나 이 문제는 정치권 정쟁의 볼모로 잡혀 끝내 법 개정이 이뤄지지 않았다. 300만 재외국민은 2007년 12월 대통령선거와 2008년 4월의 총선에도 참가할 수 없게 됐다. 결과만 보면 두 마리 토끼를 다 잃게 된 셈이어서 2007년 재외국민 참정권 되찾기 운동은 실패로 규정될 수밖에 없다.
그러나 재외동포들이 헌법기관에 플래카드를 들고 찾아와 법 개정을 요구하는 모습은 전무한 일이었으며 역사적인 사건으로 기록될 것이다. 300만 명의 주권이 걸린 문제에 비하면 시위규모가 매우 적은데 이것은 당사자가 외국에 있는 동포문제의 특성을 잘 드러내준다.
재외국민 참정권 관련 정치적 쟁점은 현재 시점에서 남아있는 것이 별로 없다. 헌재는 지난 6월 위헌결정문에서 최종적인 유권해석을 내려 여러 논란에 종지부를 찍었다. 의무를 지지 않고 권리만 행사한다는 세간의 부정적인 여론에는 참정권은 의무에 대한 반대급부가 아니다라고 명징하게 결론을 냈다.
이외에도 결정에 앞선 공개변론에서 재판관들은 증인에 대한 질문을 통해 그들의 관심사를 드러냈다. 영주권자들은 단기체류자와 달리 선거결과에 영향을 받지 않고 사는 사람인데 이들에게 주어야 하는 이유가 무엇인가. 만약 한국의 사법권이 미치지 못하는 해외에서 부정선거가 발생하면 어떻게 할 것인가. 이같은 문제들은 국민주권인 참정권보다 앞서지 않는다고 결정했다.
여야 정치권과 중앙선거관리위원회, 동포사회단체가 맞서며 다투었던 주요 쟁점들은 시간이 지남에 따라 자동적으로 소멸했다. 정치권은 지난 7월 개의된 국회 정치관계법개정특별위원회에서 투표 대상과 시기를 놓고 치열한 쟁투를 벌였다. 국내 주민등록이 있는 단기체류자를 대상으로 먼저 실시하고 추후에 영주권자를 포함하자는 열린우리당의 단계도입론과 영주권자를 포함해 실시하자는 한나라당의 전면도입론이 물러서지 않고 대치해왔다. 이와 함께 준비할 시간이 촉박하므로 다음 선거부터 실시하자는 열린우리당과 대통합신당의 주장과 올해 대통령선거부터 시작하자는 한나라당의 주장도 팽팽하게 맞섰다. 한나라당은 이같은 입장을 당론으로 결정해 타협의 여지가 없었다.
이미 재외국민의 내년총선 참여가 물 건너가고 있는 2007년 연말의 시점에서 보면 위의 문제들은 더 이상 논란의 대상이 되지 못한다. 왜냐하면 헌재의 헌법불합치 결정대로 2008년 말까지 법을 개정해야하는데 그 법 개정 시점에 가서 보면 위의 문제들은 이미 해결되었을 것이기 때문이다. 결국 열린우리당 주장대로 차기 대선부터 실시하게 될 것이며 한나라당이 원한 바와 같이 영주권자까지 실시하게 될 것이다.
내년에 있을 법 개정 시점에서 논란의 불씨를 제공할 만한 사안들을 몇 가지 추려보면 다음과 같다. 선관위에서 주장하는 준비기간 6개월에 대해서 헌법소원을 담당했던 정지석변호사는 그 대안으로 4개월이면 가능하다는 안을 제기했다. 재외국민등록자를 정부직권으로 선거인 명부에 올리면 신고기간 2개월을 줄일 수 있다는 근거를 내세우고 있다.
외교부는 뒤늦게 우편투표를 제기했다. 선관위 안에 따르면 미국 LA와 일본 오사카등과 같이 재외국민 집중 거주지역에서는 공관 외에 투표소를 최대 30여개까지 두어야 한다. 외교부는 치외법권지역에서 투표소의 설치 관리가 어려우므로 이같은 지역에서 우편투표를 병행하자는 안을 내었다.
민주노동당 권영길의원은 지난 6월 선거법 개정안을 발의했는데 여야의 기존 법안들보다 진일보한 내용이 들어있다. 국회의원선거에서 국내주민등록이 있는 재외국민에게 후보선출권을 부여하기로 해서 정당선택권만 규정한 여야의 법안과 차별성을 보이고 있다.
정치권이 법 개정을 앞두고 검토해야할 사안은 이런 정도이며 심각하게 맞설만한 것이 아니다. 그러므로 현 시점에서 재외국민 참정권 관련해 의미있는 정책제안을 내놓기 어렵다. 여기서는 그동안 알려지지 않은 이탈리아와 일본의 사례를 살펴보고 재외동포 사회의 참정권도 세가지 종류가 있다는 사실을 지적하려 한다. 이어서 참정권과 이중국적의 대립의 원인에 대해 필자 나름의 분석을 가해보고자 하며 정상적인 논의구도를 왜곡시킨 정치논리들을 찾아서 정리했다.

2. 진화하는 재외국민 참정권 제도

외국에 사는 국민에게 주어지는 가장 완벽한 참정권 제도는 무엇일까? 그동안 주민등록 소지 여부와 관계없이 모든 재외국민에게 선거권 피선거권과 국민투표권을 부여하는 것이라고 여겼다. 그러나 재외국민이 스스로 선출한 대표를 본국에 보내 주권을 행사하는 정치제도인 ‘대의제(代議制)’가 가능하다는 사실을 일깨워준 사건이 일어났다.
이탈리아는 2006년 4월 실시된 총선에서 상원 6명 하원 12명 등 재외국민 대표 18명을 선출해서 의회에 보냈다. 이탈리아의 영향을 받아 프랑스 등 유럽연합(EU) 국가들이 도입을 검토하고 있어 이 제도가 점차 확산될 것인지 귀추가 주목된다.
주한 이탈리아 대사관에 따르면 지난 선거에 참여한 이탈리아 국적을 가진 전 세계 재외동포들은 400만 명에 이른다. 이들은 국내의 선거구와 법적 위상이 같은 해외선거구에서 한 표를 행사한다.
주목할 점은 주재원과 유학생은 이 선거 참여대상에서 제외했다는 점이다. 본국에 주소지가 있는 이들은 부재자투표 형식으로 선거에 참여했다. 한국거주 152명의 이탈리아인들은 대부분 부재자투표 대상자로서 우편투표를 통해 참여했다. 단기체류자와 장기체류자를 각각 다른 방식으로 선거에 참여토록 한 것은 우리에게 중요한 시사점을 던져주고 있다.
이탈리아는 이 제도를 위해 해외선거구를 4개 권역으로 나눴다. A지역은 러시아의 극동지역과 터키를 포함한 유럽으로 상원 2명 하원 6명의 의석이 배당됐다. B지역은 남미지역으로 상원 2석과 하원 3석, C지역은 북미와 중미지역으로 상하원 각 1명, D지역은 아프리카 아시아 오세아니아 등으로 상하원 각 1명이다.
이탈리아는 OECD 국가 중에서도 일본과 함께 가장 늦게 실시한 나라중 하나이다. 지난 2003년 법 개정을 통해 2006년 선거에서 처음 재외국민 선거를 실시한 나라로서 제도 도입 순서로 보면 후진국이라 할 수 있다. 그런데 가장 완벽한 제도를 선보여 세계를 놀라게 했다.
사실 재외국민 대의제를 실시한 나라는 이탈리아가 처음이 아니다. 그동안 프랑스가 명예직인 상원 의석 일부를 재외국민 대표에게 할애했고 북한은 일본 거주 재일조선인총연합회 대표들을 우리의 국회의원격인 최고위원으로 임명해왔다. 그들은 총련의장, 조선대학 총장 등 5명으로 선거에 의해 선출되지 않고 북한정권에서 임명한다는 점이 다르다. 이에 반해 이탈리아는 기존의 형식적인 배려와 차원을 달리하여 전면적이고 실질적인 제도를 도입했다. 총선뿐 아니라 유럽의회의원 선거, 국민투표 등 3대 선거에 재외국민들의 정치참여 문호를 개방했다. 다만 400만 재외국민의 대표를 18명으로 제한한 것은 인구비례가 적용되지 않은 것이어서 앞으로의 과제로 남아있다.
일본도 새로이 진화된 사례를 보여주었다. 일본 최고재판소는 지난 2005년 9월 재외국민 참정권 대상을 제한하는 선거법에 위헌결정을 했다.
해외거주 일본인의 중의원 및 참의원 선거 중 비례대표 선출권만 부여하고 지역구 선거권 행사를 인정하지 않은 것은 위헌이라는 결정이다. 이에 따라 법 개정을 거쳐 2007년 7월 참의원 선거에 70만 명이 넘는 해외거주 일본인 유권자가 지역구 투표에 참여했다.
일본은 해외투표제를 99년 법 개정을 통해 2001년 처음 실시했다. 이때 외국 영주권자들이 국내 주소가 없다는 이유로 지역구 의원 선택권을 주지 않고 정당선택권만을 부여했었다. 최고재판소는 결정문에서 이로 인해 피해를 본 사람들에게 위자료 지급까지 명시했다. 이 판결은 불완전하게 시행되어온 해외투표제에 최고재판소가 철퇴를 내린 것이다.

3. 참정권과 이중국적의 뿌리는 정체성과 현지화

헌법재판소의 결정은 법치주의가 유지되는 조건에서 가장 높은 수준의 권위와 강제력을 갖는다. 현행법 아래에서는 헌재의 결정을 불복할 방법은 매우 제한돼 있다.
헌재는 지난 6월 위헌결정을 통해 여러 논란을 종식시키는 결정을 내렸음에도 불구하고 국내외에서 헌법재판소 결정에 대해서 반대하고 회의하는 목소리가 끊임없이 들려온다. 이 목소리는 헌재의 결정에 따라 국회에서 선거법을 개정해야 하는 시점에서도 작용해서 법안통과의 동력을 약화시키고 있다.
재외국민 참정권 도입에 반대하는 사람들은 이렇게 말한다. “한인회장은 미국정부가 뽑는다”는 비아냥거림이 나올 정도로 선거결과에 불복해 미국법원으로 가는 경우가 많은 터에 본국 선거권을 주면 동포사회가 더욱 소란해질 것이라고 우려한다. 무엇보다 떠나온 나라를 쳐다보느라 발 딛고 사는 나라 현지화에 방해된다고 말한다. 이들은 동포사회에 필요한 것은 참정권이 아니라 이중국적이라고 주장한다.
이 논란 속에 동포사회를 이해할 중요한 코드가 숨어 있다. 필자는 그것을 끄집어내어 공론화해야 할 필요가 있다고 보았다. 재외동포들 각 개인에게 내밀하게 작용하며 동포사회에 많은 영향을 끼치는 그것은 ‘정체성’과 ‘현지화’이다. 이 글에서 참정권과 이중국적의 충돌을 정체성과 현지화라는 담론을 이용해 설명해보려 한다. 충돌의 내용은 이중국적이 참정권보다 우선한다는 주장과 이에 대한 반론이다.
외교통상부의 재외동포정책담당자는 지난 11월 외교부 주최 세미나에서 이중국적과 참정권은 함께 추진해야 하는 것이며 서로 분리해서 사고하면 안 된다고 주장했다. 이것 역시 이중국적이 참정권보다 앞선다는 주장의 변용이거나 외교적으로 분칠해서 또는 수사적으로 위장해서 내놓은 것으로 보인다. 오히려 재외국민 참정권이 이중국적을 포함한 다른 동포정책들을 해결할 지렛대로 사용될 수 있다.
이중국적과 참정권이 각각 독립적 정당성을 갖는다는 것은 재외동포 숫자로 설명할 수도 있다. 700만 재외동포 중 400만 명은 현지국적자이어서 존재론적으로 이중국적과 관련이 있다. 나머지 300만 명은 한국국적의 재외국민인데 이들에게는 국내 참정권이 관심사일 수밖에 없다.
지난 95년 김영삼대통령이 빠리를 방문했다. 당시 열렸던 동포간담회에서 그는 한국인의 자긍심을 잃지 않으면서 주재국에서 존경받는 모범적인 시민이 되어달라고 말했다. 정체성을 유지하면서 현지화에도 성공하라는 당부였다.
그 당시 동포신문 기자로서 이 소식을 전했던 필자는 오랫동안 의문을 떨칠 수 없었다. 어떻게 이렇게 극단적으로 대립되는 두 가지 가치가 동시에 구현될 수 있다는 말인가? 적어도 1만여 명 인구의 프랑스 동포사회에서는 김대통령의 요구를 실현한 사람은 찾기 어려웠다.
그런데 두 가지 요구 중 뒤의 것에 무게가 실려 있는 핵심이고 앞의 것은 치장용 멘트에 불과하다는 것을 그로부터 많은 시간이 지나서 알게 됐다. 현지화정책이 지난 수십 년 동안 외교부 동포정책의 근간이기 때문이다.
현지화와 정체성의 문제는 상시적으로 동포사회 구성원들에게 영향을 끼치고 있는데 이것이 현재 이중국적과 참정권이라는 외피를 쓰고 우리에게 등장했다. 현지화에서 이중국적이, 정체성에서 참정권이 비롯되었다는 사실을 유추하는 것은 어려운 일이 아니다. 현지화의 끝에 거주국의 시민권에 도달하는데 이때 한국국적을 포기해야 한다. 이들에게는 이중국적이 절실한 과제로 떠오른다.
정체성이라는 용어는 국내 거주자에게는 별로 사용할 필요가 없는 말이다. 정체성 문제를 생활 속에서 겪을 기회도 거의 없을 것이다. 단지 영어공부하면서 텍스트에 종종 등장하는 'identification'이라는 외래어를 통해서 인식할 뿐이다.
반면에 복수의 문화권에 놓여있는 이민자들에게 이 말은 존재 문제의 근원이 되는 말이다. 여기에 혼돈이 오면 존재가 균형을 잃어 정신적 육체적 일탈에 빠질 수 있다. 한 인간 존재 내에서 두 문화의 충돌이 일어나고 수년에서 수십 년 동안 계속되면 존재에 균열이 오는 것이 이상한 일이 아니다. 미국의 한인이민사회에서 태어난 ‘어글리 코리안’이란 말의 원천과 근거도 여기에 있다고 생각한다.
한국 출신 이민자에게 정체성의 내용에는 그가 성장기를 보낸 지역에서 겪은 정서와 문화 등 여러 경험을 담고 있다. 이 정체성을 압축해서 상징적으로 보여주는 사례 중 하나로 재외국민 참정권을 꼽을 수 있다. 그러므로 본국 투표에 한 표를 행사하는 것은 정체성을 확인하고 강화시키는 상징적인 행위가 된다. 현지화 논리에 의해 묵살되면 안 되는 이유가 여기에 있다.

4. 정치논리가 논의구도 왜곡시켜

이글을 쓰는 또 다른 목적은 재외국민 참정권을 둘러싼 여러 주체들이 입장에 따라 논의구도를 왜곡시키고 있음을 드러내는 것이다. 각 주체들은 여야 정치권, 청와대, 외교통상부, 선관위, 재외동포재단 등의 기관들이다.

(1) 세계로신문이 12월10일 발표한 대선후보 서면인터뷰에서 각 후보들은 내년총선부터 재외국민참정권을 도입해야 한다고 대답했다. 인터뷰의 질문은 어느 선거부터 참여할 것인가 그리고 이를 위해 언제 법 개정을 해야 하는가 두 가지를 함께 물었다.
각 후보들은 다음과 같이 시간을 가리키는 부사를 사용했다. 기호1번 정동영후보부터 2번 이명박후보, 3번 권영길후보, 4번 이인제후보, 6번 문국현후보까지 “빠른 시일내에” “지금 당장” “즉각 도입” “최대한 빨리” “조속히 개정”이라는 표현을 사용했다.
뒤이어 12월 11일 TV로 생중계된 대통령선거후보자 합동토론회에서도 이명박후보 등 주요후보들은 재외국민이 내년 총선에 참여하도록 하겠다고 공언했다. 미국에서 인터넷으로 TV를 지켜보던 한 동포는 이제 됐다고 기뻐하며 필자에게 전화를 걸어왔다.
선거업무를 담당하고 있는 중앙선거관리위원회는 해외 선거 준비기간 6개월, 전문가들은 4개월이 필요하다고 주장해왔다. 그러므로 내년 4월 9일 총선에 참여하려면 2007년을 넘기지 않고 법 개정이 이뤄져야 한다. 하지만 어느 후보도 법 개정 시기는 언급도 하지 않고 내년 총선 참여를 약속했으니 진정성을 의심하지 않을수 없다. 나아가서 재외동포들을 기만했다는 비난을 받게 될 것이다.

(2) 노무현대통령은 2005년 4월 독일방문길에 베를린 동포간담회를 갖고 참정권에 대해 발언했다. 이 자리에서 주재원과 유학생 등 단기체류자에게 부여하는 것은 문제가 없으나 영주권자 시민권자에게 부여하면 외교문제가 발생한다고 말했다.
재외국민 참정권을 실시하고 있는 세계 93개 나라 중 어느 나라에서도 영주권자에게 참정권을 부여해서 상대국과 외교문제가 발생한 사례는 찾을 수 없다. 만일 시민권자에게 참정권을 부여하면 외교문제가 발생하는 것은 사실이다. 그러나 어느 나라도 원칙적으로 외국 국적자에게 자국의 참정권을 부여하지 않는다.
결국 대통령의 발언은 논리적인 모순이며 망신감이라 하지 않을 수 없다. 단순히 동포문제에 경험도 없고 무지한 노대통령의 실수라고 볼 수는 없다. 이같은 실언의 뒤에는 말씀자료를 작성한 청와대와 외교부의 당파적 이익과 부처이기주의가 숨어있다.

(3) "내 모국의 대통령 선거좀 하자는 것이 동포들의 소망이다.“ "교포들에게 1천억 불 주는 것보다 참정권 주는 게 낫다.”
"참정권을 준다면 동포사회는 분열될 수밖에 없다.“ "한인회장 선거만 해도 소송을 하고, 싸움을 벌이는 등 후유증이 심한데 참정권을 준다고 생각해보라.”
한사람의 입에서 나온 말이라고 믿어지지 않지만 재외동포재단 이구홍이사장이 한 말이다. 앞의 것은 2006년 11월 15일자 YTN과의 인터뷰 발언 중 한 대목이며 뒤의 것은 같은 해 11월23일자 연합뉴스 인터뷰이다.
그 이후 이구홍이사장은 여러 차례 언론과 인터뷰에서 참정권 도입시의 부작용을 우려하는 발언을 반복했다. 앞에서 한말은 실수라고 봐야할까?
동포들의 이익을 가장 우선해야할 재외동포재단 이사장의 이같은 변신은 자신의 임명권자인 청와대와 긴밀한 업무협조관계에 있는 외교부와 코드를 맞추기 위한 것으로 보인다. 지난 11월 세계한인의 날 행사중 그는 이례적으로 임기 1년 만에 공직자에게 수여하는 훈장을 받았다.