새로운 지평이 열리고 있는 재외국민 참정권 문제
2005년 03월 24일 (목) 김제완
필자주 : 그동안 참정권에 대한 관심도 적었지만 이와 관련된 자료를 찾기도 어려웠다. 필자는 2002년3월 그이전까지 이뤄진 논의를 종합해서 "200만 재외국민의 빼앗긴 한표 이제는 되찾자"라는 문건을 작성했다. 현재 오류 사항을 수정하고 변화된 상황을 반영하기 위해 개정판을 준비하고 있다. 이번 재외동포NGO 활동가대회 주제발표를 기회로 그 준비단계의 글을 작성했다. 국민일보등 언론 보도기사를 참조했음을 밝힌다.
<시작하면서>
지난 97년 프랑스와 일본에서 처음으로 헌법소원을 내기 전에는 한국언론뿐아니라 동포언론에서도 재외국민 참정권을 보도한 단 한개의 기사도 찾을 수가 없었다. 국내뿐 아니라 해외동포당사자도 관심이 없었다. 그뒤로 7년의 시간이 지난 현재 이 문제는 새로운 단계에 접어들고 있다. 정치권과 언론, 동포사회에서 이 문제에 대한 관심이 크게 높아지고 있다. 특히 지난 10월11일 한나라당에서 재외국민 참정권을 보장한 선거법 개정안을 제출한 것을 계기로 국내외의 관심이 급증하고 있다.
사회적 관심이 높아짐에 따라 논의의 수준도 따라서 높아지고 있다. 그동안은 재외국민에게 투표권을 부여하느냐 여부에 관심이 머물렀으나 최근에는 반대하던 사람들도 입장의 변화를 보이고 있다. 즉, 단기체류자들에게 부여하는 것은 문제가 없지만 영주권자에게까지 부여하는 것은 동의할 수 없다는 입장을 보이고 있다. 영주권자에 대한 부여 여부라는 새로운 전선이 형성되고 있다.
<동포사회 적극 수용 입장으로 선회>
미국과 일본 교포사회를 대표하는 미주한인회총연합회(미주총련)와 재일본대한민국민단(민단)이 이달 중 공동으로 재외국민의 국내 선거 투표권을 요구하는 헌법소원을 제기키로 했다. 중국한인회와 캐나다 총련에서도 동참키로 했다.
미주총련과 거류민단은 지난 9월25일 미국 뉴욕에서 최광수 총련 부회장과 박병언 민단 상임고문간 1차 회의를 갖고 정기국회가 열리는 10월 중 두 단체가 연대해 헌법소원을 내기로 합의했다.
김재수 미주총련 고문변호사는 10월6일 일본 도쿄를 방문해 거류민단측과 실무절차를 논의한 뒤 "변호사 선임 등 실무절차가 마무리되는 25일 전후로 헌법재판소에 헌법소원을 내기로 했다"고 밝혔다.
그동안 한국사회보다 동포사회의 무관심이 더큰 장애였던 점을 되돌아보면 이는 커다란 변화이다. 미국동포사회가 갑자기 선거권 문제로 관심이 선회하게 된 것은 배경이 있다. 올해초부터 미국동포사회는 병역법 개정이 가장 큰 관심사였다. 유승준씨 사건이후 해외동포 자녀들에게 강화된 병역법에 따라서 소위 '날벼락 징집'이 발생했다. 이 문제를 해결하고자 미주총련 차원에서 대비책을 마련하고 병무청에 대안을 제시하는등 활발한 활동을 펼쳐왔다.
이 업무를 담당했던 미주총련 김재수 고문변호사는 병역법이 마음대로 되지 않자 비로소 선거권에 생각이 미치게 됐다고 말했다. 선거권이 없는 동포들이 한국정치권에서 제대로 대접을 받지 못해 병역법같은 문제도 쉽게 해결할 수가 없다고 생각한 것이다. 그동안 미주동포사회에서는 영주권자에까지 부여하는 것은 동포사회를 분열시킨다는 외교부의 입장과 같은 의견을 가지고 있었으나 이를 계기로 분위기가 급격히 바뀌고 있다.
<한나라당 제출한 선거법 개정안>
한나라당이 재외국민에게 참정권을 부여하는 선거법개정안을 10월11일 국회에 제출했다.
유기준 의원 등 21명이 발의한 개정안은 일반체류자와 유학생은 물론 외국영주권자까지 포함한 재외국민 277만여명(2003년 1월 기준)에게 국내선거 투표권을 부여토록 "국외부재자투표" 조항을 신설했다. 대통령선거뿐 아니라 총선에서도 비례대표 국회의원을 선출하는 정당명부 투표에는 참여할 수 있도록 했다. 국내에 주소를 두고 있지만 선거일에 원양해역을 항해중인 선원도 팩스로 투표용지를 전송하는 해상부재자투표 규정도 포함됐다.
당내 법안심사TF 팀장인 유 의원은 "김덕룡 원내대표가 2주전 법안심사팀에 해외부재자투표 입법안 마련을 지시했고, 김 대표에게 개정안 내용보고까지 마쳤다"며 "국회 예산정책처가 작성한 법안비용 추계서를 첨부해 11일 국회에 제출할 것"이라고 말했다. 개정안에는 김형오, 맹형규, 권오을, 원희룡, 정병국, 박형준 의원 등이 서명했다.
개정안에 따르면 재외국민은 선거기간 개시 25일전까지 체류국의 한국공관에 인터넷 등을 이용, 국외부재자신고를 할 수 있다. 국외부재자 투표방법은 "우편투표"로 "국내 선관위-각국 공관-국외부재자-각국 공관-국내 선관위"의 발송 및 회송 절차를 거친다. 해상부재자투표 대상 선원은 1만명 가량으로 추정되며, 시행령을 통해 '팩스투표'의 비밀보장지침을 마련키로 했다. 국회 예산정책처는 2007년 대통령선거에서 이같이 국외부재자투표를 실시할 경우 590억여원이 소요될 것으로 추산했다.
문제점 : 영주권자 포함 재외국민 277만명에게 부여하겠다고 했으나 실제로 관련조항에는 이를 보장하고 있지 않다. 즉 선거인명부에 등록하기 위해서는 주민등록지의 선거구에 등록하도록 함에 따라서 주민등록이 없는 영주권자들은 투표참여가 불가능하다. 법안작성에 관여한 실무담당자는 영주권자들중에도 일부는 주민등록이 있으니 영주권자에게도 부여한다고 말할 수 있지 않은가고 말하기도 한다.
<단기체류자는 예스, 영주권자는 노>
한나라당이 마련한 법안은 영주권자까지 포함한다고 말하고 있으면서 실제로는 포함돼 있지 않은 모순이 발견된다. 열린우리당이나 외교부도 이 문제에 대해서는 불투명하고 애매한 태도를 취하고 있다. 이런 배경에서 사회적인 논의도 이 문제에 맞춰지고 있다. 먼저 영주권자에게는 부여할 수 없다는 주장이 논거를 갖추고 새로이 나타나고 있다. 그 주장의 내용을 간추려보면 다음과 같다. 이것은 그동안 헌법제판소 판결등에 나왔던 근거를 기반으로 하고 있으나 이제는 단기체류자와 장기체류자를 구분하고 있는 점이 다르다. 이에 대한 고도의 반박논리가 개발되어야 할 필요가 제기되고 있다.
첫째, 영주권자에게 참정권을 부여해도 그들이 선택한 한국정치가 자신들에게 영향을 끼치지 못하며, 국내인의 생활을 국외의 이방인이 결정하는 모순이 발생한다. 그러므로 영주권자들은 그들이 거주하는 현지국가에서 지방참정권을 확보하려는 노력을 하는 것이 사리에 맞다는 주장이다.
둘째, 2007년 대통령선거에서 영주권자에게까지 선거권을 부여하게 되면 선거관리비용이 약 590억원이 소요된다. 단기체류자에게 까지만 실시할 경우와 비교하면 약 400억원이 더 소요된다. 이 비용을 한글학교 지원과 같은 데로 전용하는 것이 옳지 않은가 하는 실용적인 입장이다.
세번째는 전부터 제기되고 있는 것이나 이제는 단기체류자와 장기체류자를 구분해 적용하고 있다. 납세와 국방의 의무없이 권리만 달라는 것은 사리에 맞지 않다는 것인데 단기체류자들과 달리 영주권자들은 납세 국방의 의무가 유예돼 있다고 본다.
네번째는 선거관리의 문제이다. 단기체류자는 국내에 주민등록이 살아있으므로 선거관리상 어려움이 적으나 영주권자는 대부분 주민등록이 없어 관리가 어렵다는 것이다.
<재외국민 인구>
외교통상부에 따르면 2003년 1월1일 기준 해외거주자는 607만 6783면, 이 가운데 재외국민은 277만명으로 추산. 장기체류자(영주권자) 185만명, 단기체류자 92만명(유학생 23만명, 일반체류자 69만명)
국회 예산정책처에 따르면 2003년 1월 현재 재외국민(영주권자+일반 체류자+유학생)중 20세 이상은 251만5790명으로,국가별 재외국민 연평균 증가율을 적용하면 4년 뒤인 2007년에는 모두 267만755명으로 늘어난다.
올해 대선에서 재외국민 참정권을 처음 허용한 필리핀의 해외부재자투표율은 65%였다. 예산정책처는 필리핀 사례를 감안해 267만755명 중 60%가 해외부재자투표를 신청할 것으로,신청자 중 95.8%(최근 4차례 국내 대선 평균 부재자투표율)가 실제 투표에 참가할 것으로 가정했고,그 결과 2007년 '해외표'가 모두 153만5150표라는 추론에 도달했다.
<선거비용>
중앙선관위는 열린우리당 노현송의원에게 제출한 국정감사 자료에서 단기체류자들에게까지만 실시할 경우, 소요예산을 55억으로 추산하고 있다. 선거감독관 파견 비용, 부재자투표용지 발송비, 현지 홍보비등이다.
영주권자까지 포함할 경우는 수배로 늘어난다. 이들은 국내 주민등록번호가 없어 새로운 선거인 명부 작성등 새로운 선거관리 체계를 마련해야 한다.
국회 예산정책처는 10월10일 한나라당 유기준 의원에게 제출한 '해외부재자투표 비용 추계서'를 통해 재외국민(영주권자 포함) 참정권이 부여되면 2007년 대선 때 선거권을 갖게 될 재외국민(20세 이상)은 267만여명이며, 이 중 약 153만명이 실제 투표할 것으로 전망했다. 또 2007년 대선에서 590억8500만원의 해외부재자투표 비용이 소요될 것으로 추산했다.
선거관리 비용 중 가장 많은 돈은 우편물의 발송비와 회송비에 소요된다. 예산정책처는 2007년 대선에서 해외부재자투표를 신청할 것으로 예상되는 160만2452명에게 투표용지를 보내는데 195억여원이 소요될 것으로 추산했다. 반면 재외국민이 공관을 거쳐 국내로 보내는 회송비는 350억여원이 든다. 미국 일본 등 재외국민 밀집지역 우편비가 국내보다 훨씬 비싸기 때문이다.
또 우편투표는 자동개표가 불가능하다. 투표용구로 해당 후보를 표기하는 투표함이 설치되지 않기 때문에 투표자가 직접 지지후보의 기호와 이름을 적게 된다. 이를 위해 해외부재자용 투표용지가 따로 제작되며 수개표 비용이 추가된다.
중앙선관위와 국회 예산정책처가 각각 다른 비용을 제시하고 있다. 두기관이 모두 우편투표를 실시하는 것을 전제로 추계했음에도 결과가 다른 것은 의미심장하다. 선관위는 단기체류자 90만명을 대상으로 실시할 경우 55억을, 국회예산정책처는 270만 재외국민(이중 부재자투표신청예상자 160만명)을 대상으로 실시할 경우 590억원을 제시하고 있다.
<2007년 대선에 끼칠 영향>
16대 대선 당시 노무현-이회창 후보의 표차는 57만980표였으며, 15대 대선 시에는 김대중-이회창 후보 표차는 39만557표였다. 50만표 안팍의 근소한 차이를 보였다.
그런데 단기체류자 92만명에 투표권 부여시 성인비율과 투표율 고려하면 선거에 영향을 미칠 유효표는 50만표로 추정된다. 장기체류자 277만명에 투표권 부여시에는 유효표는 150만표 이상으로 예상된다.
그렇다면 16, 17대 대선처럼 접전상황이 2007년에도 계속된다면 해외표는 차기대통령 결정하는 최대변수로 떠오를 전망이다.
<각당의 입장>
열린우리당 천정배 원내대표는 "유학생 외교관 등 일시 해외 체류자의 투표권은 보장돼야 한다"고 밝혔으나 "해외 영주권자 참정권은 논의가 필요하다"며 유보적 입장을 보였다. 그는 "스스로 원해 외국에 사는 교포에게도 투표권을 부여할 지는 논쟁이 필요하다"고 덧붙였다.
한나라당은 영주권자 투표권도 보장돼야 한다는 입장이다. 홍준표 의원은 "OECD 국가들은 대부분 영주권자 투표권을 보장하고,선진국은 이중국적자도 투표할 수 있게 한다"며 "기본권 보장 차원에서 한국 국적자에겐 모두 허용돼야 한다"고 주장했다.
우리당 노현송 심재덕 의원은 5일 중앙선거관리위원회 국감에서,한나라당 홍준표 이성권 의원은 외교부 국감에서 각각 재외국민 참정권 부여를 촉구했다.
한나라당 관계자는 "각국 교포사회는 정부에 비판적인 여론이 7대 3이나 8대 2 정도로 우세하다"고 말했다.
한나라당은 현재 영주권자에게까지 실시하는 안을 추진하고 있다. 앞으로 민법상 성인 연령이 19세까지로 낮춰질 것이고 이에 따라 선거연령도 낮아지게 되면 자당에 불리하다고 보고 있다. 이에 대한 대응으로 영주권자들까지 선거권을 부여키로 했다. 그동안 홍준표의원이 법안을 준비하고 있었으나 유기준의원이 당의 지시에 따라 입법에 나서면서 졸속의 흔적이 드러난다. 대외적으로는 영주권자에까지 부여하겠다고 하고 있으나 법안을 보면 모순이 발견되는데도 이를 수정할 생각을 않고 있어 본의가 무엇인지 의심케 한다. 즉 해외 유권자들이 한국의 주민등록지 선거구에 선거인명부등록을 하도록 규정돼있는데 이는 주민등록이 없는 영주권자들을 고려하지 않은 것이다.
열린우리당은 이 문제에 대해 난처한 입장이다. 상대적으로 개혁적인 입장에 있는 열린우리당이 선거에 소외된 재외국민을 먼저 챙겨야 함에도 한나라당에 선수를 뺏겼다. 그리고 당의 정체성에 비춰봐도 영주권자들에까지 부여하자고 해야하나, 미국 영주권자들의 70-80%가 한나라당 성향이어서 명분과 실리사이에서 고민을 하고 있다. 재일동포 유권자들의 성향에 대해서는 파악된 바가 없다. 열리우리당 평의원들은 영주권자에까지 부여해야 한다는 주장을 거리낌없이 하고 있지만 당지도부에서는 말을 애매하게 하고 있거나 아끼는 것은 이런 이유때문이다.
<국감장에서 나온 의원들의 의견>
국회 통일외교통상위의 10월19일 재외동포재단 국정감사에서 여야의원들은 재외국민 참정권 부여와 관련된 실태조사, 시행방안 등 구체적 추진계획을 마련토록 촉구했다.
한나라당 홍준표 의원은 "미국,일본,중국,캐나다 한인단체들이 연합해서 위헌소송을 제기하려 한다"며 "주미대사,자이툰 부대원이 투표권을 행사하지 못하는 현실은 이번 정부에서 반드시 해결돼야 한다"고 주장했다. 홍 의원은 "외국 영주권자도 한국여권을 갖고 다니는 엄연한 국민인 만큼 참정권이 주어져야 한다"고 말했다.
열린우리당 김원웅 의원은 "6백만 재외동포는 한국의 소중한 인적자산이자 민족자산"이라며 "이들의 잠재력이 결집되도록 정부가 내국민에 준하는 기본권을 동등하게 부여해야 한다"고 주장했다. 그는 "올해 발효된 재외동포법의 목적은 우리 영토안에서 재외동포의 법적지위를 보장하려는 것"이라며 "따라서 내국민이 누리는 법적지위인 참정권을 재외국민도 누릴 수 있어야 한다"고 촉구했다.
같은 당 최성 의원은 "외교부가 영주권자 참정권 부여에 부정적인 것 같다"며 재단입장과의 차이를 지적했다. 최 의원은 "영주권자의 병역 납세 문제 등 예단키 어려운 조건이 있지만 국제적으로 영주권자의 참정권을 허용하는 추세에 따라 전향적인 검토가 필요하다"고 말했다. 그는 "재외동포재단을 재외동포청으로 격상해 재외국민 네트워크를 형성할 필요가 있다"며 "국력향상에 해외인적자산을 적극 활용해야 한다"고 덧붙였다.
한나라당 최병국 의원은 "재외동포문제의 주무 부처인 재외동포재단이 참정권문제에 대한 구체적인 조사와 연구에 착수해야 한다"며 "세계화시대에 국민을 국내와 해외 거주자로 나누는 것은 국가경쟁력에 도움이 안된다"고 말했다.
열린우리당 노현송 심재덕 의원은 중앙선거관리위원회 국감에서 "재외국민 참정권이 박탈된 것은 유신정권의 산물"이라며 "OECD 국가 대부분이 이를 인정하고 있는 만큼 조속히 제도화해야 한다"고 촉구했다.
<외교부 입장>
외교부 최영진 차관은 10월5일 국정감사 답변을 통해 "외교부는 재외국민 참정권 부여에 찬성한다"며 "17대 국회에서 이 제도가 도입되면 적극 지원하겠다"고 밝혔다.
외교통상부 최영진 차관은 5일 국정감사에서 "국외 부재자 선거는 민주화 발전단계상 바람직한 일임은 물론 헌법에 보장된 당연한 권리"라며 "외교부는 이에 찬성하고,제도가 도입되면 재외공관을 통해 적극 지원할 예정"이라고 밝혔다. 그러나 "납세 등 의무를 이행하지 않은 상황에서 참정권만 부여할 경우 형평성 시비가 예상되고,재외국민의 과다한 모국지향성을 촉발할 수 있어 장기적으로 신중히 검토돼야 한다"고 말했다.
한승주 주미대사는 10월11일 워싱턴 주미대사관에서 열린 국회 통일외교통상위 국정감사 답변에서 재외동포 참정권 문제와 관련, "외교관이나 상사 주재원 등에 대해선부재자 투표권을 부여해야 하지만, 영주권, 시민권을 가진 사람들에 대해선 좀더 심각한 검토가 있어야 한다"고 말했다.
외교부는 단기체류자들에게만 주어야 한다는 것을 내부적으로 정한 것으로 보인다. 다만 이를 공개적으로 밝혔다가 지탄을 받을 수 있어 동포사회 여론 추이를 지켜보고 있다. 영주권자까지 선거에 참여하기 이해서는 사실상 보수적인 외교부의 의견을 바꾸는 것이 가장 긴요하다.
<재외동포재단 입장>
재외동포재단 이광규 이사장은 10월19일 외교부 국감 담변에서 "단기 체류자뿐 아니라 외국 영주권자도 투표권을 주는 게 바람직하다고 본다"며 "외교부와 관련 방안을 협의하겠다"고 밝혔다.
이 이사장은 또 "재외 영주권자들이 외국으로 이주한 뒤에도 우리 국적을 버리지 않고 한국인으로 살고 있는 점을 생각해야 한다"며 "외교부가 영주권자 참정권에 애매한 태도를 보이고 있지만 동포들이 원하는 방향으로 검토돼야 한다"고 답변했다.
동포재단은 정책수립기능이 주어지지 않은 기관이어서 그동안 이 문제에 대해 입장을 표하지 않았다. 이번 국감장에서 의원들의 질문에 답하지 않을 수 없어 위와 같이 대답한 것이다. 현재의 규정된 재단의 지위에 맞는 방식은 동포사회의 의견을 수합해 이를 외교부에 보고하는 것이다.
<중앙선관위 입장>
중앙선거관리위원회는 열린우리당 노현송 의원에게 제출한 국정감사 자료에서 영주권자를 제외한 일반 체류자(파병군인 공무원 상사원 등)와 유학생 부재자투표를 실시할 경우 소요예산을 55억원으로 추산했다. 선거감독관 파견 체재비,부재자 투표용지 발송비,현지 홍보비 등이다. 이 경우 비용이 그다지 많이 들지 않는데다 국내에 기반을 둔 사람들이어서 선거관리에 큰 어려움이 없을 것으로 보인다.
선관위는 내부적으로 중견 관리 인사가 적체돼 있어 인사숨통을 트기 위해 해외선거제가 실시되기를 바라고 있다. 그동안 이 문제에 대해서 정치권이 소극적일 때에도 선관위는 공개적으로 의사표명을 하지못했지만 해외투표에 찬성해 왔다. 지난해 8월 정치개혁안을 냈을 때에도 이 문제에 대해 가장 구체적으로 언급했었다.